אימגו מגזין מאמרים

כתב עת בנושאי תרבות ותוכן

ה-ניו דיל: החקיקה בתחום יחסי העבודה


התמונה של רבקה שפק ליסק

מאמר שישי בסדרה על המשבר הכלכלי ב- 1929 – 1939 ו"הניו דיל"מאמר ראשון: המשבר הכלכלי, 1929 : התמוטטות הבורסה.מאמר שני: הממשל הרפובליקני של הנשיא הובר נכשל מכיוון שסירב לסגת ממדיניות אי- ההתערבותמאמר שלישי: התיאוריה הכלכלית של ג'ון מ. קיינס.מאמר רביעי: פרנקלין דלנו רוזבלט- ה"ניו דיל".מאמר חמישי: ה"ניו דיל"- החקיקה בנושאים חברתיים. יחסי עבודה בתעשייה רקעהחקיקה החשובה הראשונה לגבי יחסי עבודה במשק האמריקני החלה עוד בימי נשיאותו של הנשיא הדמוקרטי וודרו ווילסון. היא הייתה כלולה בחוק קלייטון נגד טראסטים מ- 1914. חוק זה כלל סעיף שהוציא את האיגודים המקצועיים מתחולת החוק נגד טראסטים, וביטל את מה שניקבע בחוק שרמן נגד טראסטים מ- 1890. סמואל גומפרס, נשיא ה-afl , "פדרציית העבודה האמריקנית", כינה את החוק ה"מגנה כרטה של העבודה". אבל סעיף זה לא הסדיר את היחסים התעשייתיים במשק. המעבידים בשנות העשרים המשיכו את מאבקם נגד האיגודים המקצועיים בגיבוי בתיה"מ, המשטרה והצבא, ובהצלחה לא מעטה. ב- 1929, בפרוץ המשבר הגדול, מנתה הפדרציה של האיגודים המקצועיים פחות מ- 3,000,000 חברים. למדיניות של המעבידים שהחליפו את האיגודים של ה- afl ב"איגודים מטעם", הייתה השפעה לא מעטה על הירידה במספר החברים באיגודים המקצועיים. המשבר החליש עוד יותר את מעמדם של האיגודים המקצועיים וחיזק את מעמדם של המעבידים.השלב הבא בשינוי יחסו של הממשל לאיגודים המקצועיים, החל ברפורמה ביחסי עבודה עוד ב- 1932, לפני הבחירות לנשיאות שהעלו את פרנקלין דלנו רוזבלט והמפלגה הדמוקרטית לשלטון. פיורלו הנרי לה גארדיה ,שהיה ראש העיר ניו-יורק וחבר קונגרס מטעם המפלגה הרפובליקנית, היה פעיל ביותר במאבק למען רפורמה ביחסי עבודה. ב- 1932 הוא יזם, יחד עם סנטור ג'ורג' ו. נוריס את חוק נוריס-לה גארדיה , שהיה גולת הכותרת של מאבקו. מטרת החוק הייתה להפסיק את התערבות בתיה"מ ביחסי עבודה. החוק אסר על בתיה"מ הפדרלים להתערב לטובת המעבידים ביחסי עבודה, והשאיר לאיגודים ולמעבידים חופש להפעיל לחץ זה על זה באמצעות מו"מ קולקטיבי. החוק גם אסר על המעבידים להחתים עובדים על yellow dog contract, חוזה האוסר על הפועל להיות חבר באיגוד מקצועי. החשיבות של החוק הייתה בכך שמעתה והלאה לא תתערבנה הרשויות השונות של הממשל ביחסי עבודה לטובת אחד משני הצדדים. עד עכשיו הייתה התערבות לטובת צד אחד - המעבידים. מעתה והלאה הוכרז "לסה פר" ביחסי העבודה. הממשל לא יתערב לטובת צד כלשהו. הרפורמה ביחסי עבודה במסגרת ה"ניו דיל"תוהשלב הבא בתהליך הרפורמה ביחסי עבודה נעשה במסגרת ה"ניו דיל", באמצעות סעיף 7a ב"חוק ההבראה הלאומית של התעשייה" מ- 1933. בפעם הראשונה בתולדות ארה"ב נטה הממשל הפדרלי לטובת האיגודים המקצועיים. הקונגרס החליט להתערב ולהסדיר את יחסי העבודה לטובת הפועלים באמצעות ה"תקנון". במסגרת סעיף זה נעשה ניסיון להסדיר את יחסי העבודה ע"י הסכמה מרצון בין המעבידים והאיגודים ולא ע"י כפייה באמצעות חוק. המעבידים התבקשו להכיר באיגודים, לנהל עימם מו"מ קולקטיבי, לא לשלם פחות משכר מינימום של 30-40 סנט לשעה, לצמצם את שבוע העבודה ל- 35 עד 40 שעות, ולשים קץ לעבודת ילדים. האיגודים התבקשו לא לדרוש דרישות נוספות ולא לשבות. עפ"י ההסכם יוענק תו ה"נשר הכחול" למפעלים שיצטרפו להסכם וציבור הצרכנים ניקרא להעדיף את המוצרים של מפעלים אלה על אלה שלא יצטרפו להסכם. ההסכם נעשה בין האיגודים והתאגידים הגדולים. על מנת לפקח על ביצוע ההסכם הוקמה וועדה ממשלתית, ה"וועדה הלאומית לעבודה" ( national labor board ). המעבידים לא שבעו נחת מנטיית הממשל לטובת הפועלים ונקטו בתכסיסים שונים על מנת לרוקן את ההסכם מתוכנו ,באמצעות יועציהם המשפטיים, והמשיכו במדיניות של הקמת "איגודים מטעם" במפעליהם. למעבידים הייתה גם הצלחה בניטרול יעילותה של הוועדה ע"י הפעלת השפעתם לגבי הרכבה. הוועדה הייתה, אומנם, מורכבת מנציגי המעבידים, האיגודים והצרכנים, אבל כפי שהתברר, הוועדה נטתה לטובת המעבידים. המעבידים אף הגישו, כזכור, תביעה משפטית לביה"מ העליון נגד החוקיות של "חוק ההבראה הלאומית התעשיתית" וב- 1935 הכריז ביה"מ העליון על החוק כבלתי קונסטיטוציוני.השלב הבא במאבק לרפורמה ביחסי עבודה לא אחר לבוא. הקונגרס הגיב על ביטולו של "החוק להבראת התעשייה" בחקיקת חוק וואגנר-קונרי ב- 1935, שיוזמו, היה הסנטור מניו יורק רוברט פ. ווגנר . החוק החדש הפך את תוכנו של סעיף 7a למחייב, והרחיב באופן משמעותי את סמכויות הממשל בכול הנוגע ליחסי עבודה. במסגרת החוק ניתנה לגיטימציה לזכות ההתאגדות של הפועלים ולזכותם לניהול מו"מ קולקטיבי. החוק אסר על שימוש בפרקטיקות בלתי-הוגנות ביחסי עבודה מצד המעבידים. כמו כן הוקמה "וועדה ארצית ליחסי עבודה"national labor relations board) ), שתפקידה היה לפקח על יחסי העבודה במפעלי התעשייה , וניתנו לה סמכויות לעריכת בחירות לאיגוד המקצועי במפעלים , ולהוצאת צווים נגד מעבידים הנוקטים בפרקטיקות בלתי-הוגנות כגון, אפליה לרעה של חברי איגודים, או סירוב לנהל מו"מ קולקטיבי עם האיגודים. עפ"י החוק קיבל האיגוד שזכה בבחירות ברוב קולות הפועלים, סמכות לנהל מו"מ בשם כול הפועלים.המשמעות של חוק וואגנר-קונרי הייתה מרחיקת לכת. הממשל הפדרלי התייצב, לראשונה, באופן חד-משמעי לצד האיגודים המקצועיים ונתן להם מטריה פדרלית. החוק קבע שיוניוניזציה זהו אינטרס לאומי בעל חשיבות לכלכלה הלאומית ואסר על המעבידים להתערב בתהליך ההתארגנות של הפועלים. האיגודים שזכו בבחירות במפעלי התעשייה וקיבלו את אישורה של "הוועדה הארצית ליחסי עבודה" נחשבו לנציגים הבלעדיים של הפועלים ולמעבידים לא נותרה ברירה אלא להכיר בהם כנציגים הבלעדיים של הפועלים ולנהל עימם מו"מ.המעבידים עדיין לא היו מוכנים להשלים עם המצב החדש וסרבו לשתף פעולה עם האיגודים. הפועלים הגיבו בשביתות והמשטרה המקומית התערבה לטובת המעבידים, אבל הממשל הפדרלי עמד לצד האיגודים. המעבידים נאלצו לסגת, אך לא וויתרו גם הפעם ופנו לבית המשפט העליון בדרישה לביטול החוק בשל היותו מנוגד לחוקה. ב- 1937 דחה ביה"מ העליון את העתירה וקבע שחוק ואגנר-קונרי הוא קונסטיטוציוני.ביוני 1938 נחקק ה"חוק למען סטנדרטים הוגנים ביחסי עבודה" (fair labor standards act ). מטרת החוק הייתה להבטיח רמת חיים נאותה ותנאי עבודה סבירים. עפ"י החוק נקבע שכר מינימום בתעשייה, שיעלה בהדרגה עפ"י קריטריונים שנקבעו בחוק, וכן נקבע שמספר שעות העבודה בשבוע בתעשייה לא יעלה על 44 שעות , והמספר יצומצם בהדרגה ל- 40 שעות בשבוע. ומעל לכול, לאחר שנים רבות של מאבק, שראשיתו בימי הנשיא ווילסון , נאסרה עבודת ילדים מתחת לגיל 16 בתעשיות הקשורות בסחר בינמדינתי.מדיניות החקיקה של ה"ניו דיל" הביאה לשינוי מהותי ביחסי העבודה בתעשייה האמריקנית. מתן הלגיטימציה לאיגודים המקצועיים והגיבוי מצד הממשל , יצרו מצב חדש ביחסי עבודה. במקום מדיניות אי ההתערבות של הממשל ביחסי עבודה , הונחו היסודות למעורבות קבועה ועמוקה של הממשל, ונוצרה מערכת של שלושה כוחות - העסקים הגדולים, הממשל הפדרלי, האיגודים המקצועיים - שפעלה עפ"י שיטת האיזונים והריסונים. תנועת העבודה כתוצאה מהשינוי ביחסו של הממשל ליחסי עבודה חל שינוי מהותי במעמדה של תנועת העבודה האמריקנית. אומנם ה- afl התפלג ב- 1935 והוקם איגוד ארצי נוסף בשם ה- congress of industrial organization , ה- cio, שאירגן פועלים בלתי- מקצועיים, אבל חל גידול משמעותי במספר החברים באיגודים המקצועיים. ב- 1929 היו פחות מ- 3,000,000 חברים, ב- 1935 עלה מספרם ל- 4,200,000 וב- 1941 הוא הגיע לשיא של 9,500,000. חוק שכר המינימום הביא להעלאת שכרם של כ- 1,000,000 פועלים ( יש חילוקי דעות בין ההיסטוריונים לגבי המספר המדויק של הנהנים מתחולת החוק), ותרם תרומה מסויימת לצמצום הבדלי ההכנסה בין פועלים מקצועיים ובלתי מקצועיים ובין הדרום והצפון. כמו כן, קוצץ שבוע העבודה לגבי כ- 3,000,000 פועלים (גם לגבי נתון זה יש חילוקי דעות).החוקרים חלוקים בדעותיהם אם החקיקה בנושא יחסי עבודה הביאה לשינויים מהפכניים חיוביים ובעלי משמעות במצבם של הפועלים והאיגודים המקצועיים :אירווינג ברנשטיין, מרצה ליחסי עבודה באוניברסטית קליפורניה, סניף לוס אנג'לס, פירסם ב- 1970 ספר בשם "היסטוריה של הפועל האמריקני 1941-1933" . ברנשטיין ראה בחקיקה שבוצעה בתקופת ה"ניו דיל" מהפכה ביחסי עבודה. ואלה עיקרי דבריו:ההתפתחות החשובה ביותר, לדעתו, הייתה הגידול הדרמטי במספר החברים בתנועת העבודה. בפעם הראשונה בתולדות ארה"ב הקיפה תנועת העבודה אחוז משמעותי מכוח העבודה במשק. ב- 1941 הגיע אחוז המאורגנים ל- 23% והגידול העיקרי היה בתעשייה, תחבורה ומכרות. ב- 1940, רוב פועלי הצווארון הכחול במכרות, בניין, תחבורה ותעשייה היו מאורגנים, אם כי רוב אנשי הצווארון הלבן לא היו מאורגנים.לגידול בכוחם של האיגודים היו , לדעת ברנשטיין, מספר תוצאות:ראשית כל, הייתה עלייה משמעותית בשכר העובדים. ניתוח של הבדלי השכר ב- 65 תעשיות בהן היו הסכמי שכר באמצעות מו"מ קולקטיבי בין השנים 1933 ו - 1945, הראה זיקה ישירה בין אחוז ההשתייכות לאיגוד ואחוז העלייה בשכר. חברי האיגודים נהנו מעלייה מהירה יותר בשכר לעומת הבלתי מאורגנים, אם כי גם שכרם של הבלתי מאורגנים עלה בשל מאמצי המעבידים למנוע הצטרפותם לאיגודים באמצעות העלאת שכרם. שנית, צומצמו הפערים בשכר בין פועלים מקצועיים ובלתי מקצועיים מפער של 100% ל- 83%. הישג זה היה פרי הפעילות של האיגודים שהיו שייכים לcio- ושני חוקים חשובים שנתקבלו בקונגרס: "חוק ההבראה הלאומית של התעשייה" ו"החוק למען סטנדרטים הוגנים ביחסי עבודה". גם הפערים בין השכר בתעשיות בצפון ובדרום הצטמצם.שלישית, התקבל עיקרון הסניוריות. לעיקרון זה הייתה חשיבות רבה בכול הנוגע לפיטורים בעיתות אבטלה וקבלה מחדש לעבודה, ובמקרים של צמצום שעות העבודה של פועלים כשלב מקדים לפיטורים. הסניוריות נתנה ביטחון בעבודה לפועלים הוותיקים ביותר.רביעית, הונהגו נוהלי בוררות בין המעבידים לאיגודים בתחום הטיפול בעיוותים כלפי פועלים. המעבידים לא יכלו יותר לנקוט בצעדי ענישה או בצעדים שרירותיים שונים כלפי פועלים ללא הבאת הנושא לברור. הגידול במספר החברים באיגודים מקצועיים הושפע במידה מכרעת ממדיניות הממשל. לדעת ברנשטיין היו שני הבדלים משמעותיים בין מדיניות הממשלים כלפי העבודה לפני עידן ה"ניו דיל" ולאחר מכן:ההבדל הראשון היה בהכנסת נוהלים קבועים של רגולציה פדרלית ביחסי עבודה באמצעות ה"וועדה הלאומית ליחסי עבודה" ו"חוק העבודה ברכבות". במסגרת רגולטיבית זו הוכנסו נוהלים לניהול מו"מ קולקטיבי והגופים שהוקמו פיקחו על אכיפת החוקים והנוהלים. חלק מהמדינות הלכו בעקבות הדוגמה הפדרלית וחוקקו חוקים דומים לחוק ווגנר והקימו וועדות ליחסי עבודה. ההבדל השני היה שהממשל הפדרלי עבר ממדיניות של אי התערבות וניטרליות ביחסי עבודה, מדיניות שנבעה מתוך ההנחה שזהו עניינם הפרטי של הנוגעים בדבר, למדיניות של מעורבות פעילה. בעבר נקטו בתיה"מ עמדה שווה באכיפת חוק שרמן לגבי תאגידים ואיגודים מקצועיים. שיטה משפטית זו, של ניטרליות השפיעה להטיית כושר המיקוח לטובת המעבידים. חוק ווגנר קבע שאי השוויון בין המעבידים המאורגנים לבין הפועלים, שנשלל מהם חופש ההתארגנות והמו"מ הקולקטיבי, מחמיר משברים בכלכלה משום שהוא פוגע בכוח הקנייה של הפועלים ע"י הורדת שכרם. המדיניות של ה"ניו דיל" ביחסי עבודה נועדה להסיר את המכשולים הללו ע"י עידוד מו"מ קולקטיבי, ובתיה"מ הצטרפו למדיניות זו ע"י ביצוע הסעיף בחוק קלייטון להוצאת האיגודים מתחולת חוק שרמן, והתייחסות לזכות לקיום משמרת שביתה שקטה כחלק מחופש הדיבור המוגן ע"י התיקון הראשון בחוקה.אומנם חוק ווגנר לא הובא לקונגרס ביוזמת הנשיא והנשיא החל לתמוך בהצעת החוק רק לאחר שביה"מ העליון קבע ש"חוק ההבראה הלאומית של התעשייה" הוא בלתי קונסטיטוציוני, אבל חוק ווגנר הביא למחוייבות הממשל למו"מ קולקטיבי ולמספר תוצאות נוספות:ראשית כל, החוק הניח בסיס משפטי לדירבון ההצטרפות לאיגודים ע"י מתן הגנה להתארגנות באמצעות ה"וועדה הלאומית ליחסי עבודה" וחוק העבודה ברכבות.שנית, החוק שם קץ להקמת "איגודים מטעם" ע"י המעבידים ושאר פרקטיקות פסולות כמו שבירת שביתות, משטרה פרטית ועוד… החוק נתן ערובה להתאגדות, לחופש ההתאספות ולחופש הדיבור של הפועלים וצמצם במידה משמעותית את האלימות ביחסי עבודה.שלישית, מאחר שהוקמו גופים לרגולציה ובוררות ביחסי עבודה הצטמצם הצורך להשתמש בשביתות לשם השגת הכרה באיגודים ושיתופם ביחסי עבודה.רביעית, מדיניות ה"ניו דיל" כלפי האיגודים נתנה חיזוק לתפישת העולם של "יוניוניזם עיסקי" ובלמה במידה רבה את כוח המשיכה של המרכסיזם ומפלגות השמאל.חמישית, חיזוקה של הדמוקרטיה החברתית. המעבידים נאלצו לשתף את האיגודים בתהליך קבלת ההחלטות במפעלים.שישית, אם עד עתה רק המעבידים עשו שימוש בעורכי דין כנגד הפועלים, הרי כעת החלו האיגודים לעשות שימוש בעורכי דין לטיפול בענייניהם וכתוצאה מכך החלו בתיה"ס למשפטים להכשיר עורכי דין שמומחיותם יחסי עבודה. כמו כן, נוסדו כתבי עת שהתמחו בחוקי יחסי עבודה והם גם נתנו פירסום להחלטות בתיה"מ וגופים רגולטורים ביחסי עבודה.שביעית, ההתערבות הפדרלית נתנה ל cio- יתרון לטווח קצר משום שהוא תמך מלכתחילה במעורבות ממשלתית וכן נהנה מתמיכת הממשל, אבל "פדרצית העבודה האמריקנית", ה afl- , שהתנגדה עקרונית למעורבות ממשלתית ביחסי עבודה, למדה במהרה אף היא לנצל את היתרונות של התערבות הממשל.לסיכום, ברנשטיין קבע שהמטוטלת נעה לכיוון תנועת העבודה ביחסי עבודה, אם כי המעבידים מעולם לא השלימו עם מדיניות זו והיא עוררה התנגדות חריפה לנשיא בקרב המעבידים. לג'ורג ה. הילדרברנד הייתה דעה שונה. ואלה עיקרי דבריו:הוא היה בדעה שהייתה הגזמה בהשפעות הגידול העצום במספר חברי האיגודים ובמעמדם של האיגודים על יחסי העבודה. במאמר בשם "ההשפעות הכלכליות של היוניוניזם", שיצא לאור ב- 1958, קבע הילדרברנד שהתחזקות האיגודים לא הביאה לשינוי משמעותי במצבם הפיננסי של הפועלים והמעבידים נפגעו הרבה פחות, אם בכלל, ממה שנטען. בקיצור, ה"ניו דיל" היה שמרני בכול הנוגע ליחסי עבודה.מחקרים רבים דנו, כתב הילדרברנד, בשאלה אם האיגודים הצליחו לשנות את חלוקת ההכנסה בחברה האמריקנית באמצעות העלאה משמעותית של שכר הפועלים. עיון במחקרים אלה, טען הילדרברנד, מראה שהחוקרים הסכימו ביניהם שהמו"מ הקולקטיבי מנע ירידת שכר, אך הייתה לו השפעה מועטת , יחסית, על חלוקת ההכנסה, משום שחלוקת ההכנסה בחברה הייתה מושפעת ממכלול של גורמים. אבל, למאבקים להעלאת השכר הייתה השפעה בכיוון של עידוד האינפלציה והכנסת אוטומציה לתעשייה. כמו כן, מתברר מהמחקרים שהנשיא לא היה הכוח המניע בעידוד חקיקה ביחסי עבודה, אלא הפרוגרסיבים בקונגרס, ובייחוד הסנטור ווגנר. בסיכומו של דבר, מלחה"ע השנייה הביאה יותר הישגים ביחסי עבודה מאשר ה"ניו דיל".החוקרים מסכימים ביניהם, קבע הילדרברנד, שהעלייה בשכר הייתה מצומצמת והיא נבעה ממספר גורמים שלא היה להם קשר למו"מ הקולקטיבי. הגידול העצום בפעילות הסקטור הממשלתי בכלכלה, הירידה בבעלות של יחידים בתעשייה, הפרודוקטיביזציה של העבודה, המדיניות הממשלתית שהשפיעה בכיוון של תעסוקה מלאה והייתה בעלת השפעה על הריבית והרנטה , כל אלה היו בעלי השפעה על עליית השכר. יתר על כן, לטענת החוקרים , לטווח ארוך, לא פגעה העלייה בשכר ברווחים של היזמים.אבל, ליוניוניזם היתה השפעה פוליטית מסויימת, אם כי קשה להעריך את השפעתה משום שגם המעמד הבינוני תמך במדיניות של חלוקה מחדש של ההכנסה. אבל האיגודים השפיעו על מדיניות הממשל בתחום של תעסוקה מלאה לאחר המלחמה, גם במחיר של אינפלציה מסויימת, והפיקוח על המחירים, שהונהג בזמן המלחמה, עצר את הירידה היחסית בחלקם של הפועלים בהכנסה. אבל ההשפעה החשובה ביותר הייתה בתחום המיסוי על רווחי תאגידים, הכנסה אישית ומשכורות המעבידים ומהעברת ביטוח סוציאלי והטבות. מ- 1929, לפני שהוטל מיסוי על רווחי תאגידים, עד 1950, לאחר הטלת מס על רווחי תאגידים, עלה חלקה של העבודה ב- 7.7%. נקודות. קלארק קר האיר אספקט נוסף של הנושא:הסיבה להשפעה המועטת, יחסית, של המו"מ הקולקטיבי הייתה נעוצה, לדעת קלרק קר, באופי השמרני של תנועת העבודה שלא דחפה לשינויים רדיקליים . תנועת העבודה לא הייתה אנטי קפיטליסטית. תיזה זו הוצגה במאמר שפרסם ב-1944 בשם "יוניוניזם וחלוקה".בסיכומו של דבר היו לתנועת העבודה מספר הישגים וביניהם: קיצור שעות העבודה, שיטה חדשה של מבנה השכר, מערכת פרטית של ביטוח סוציאלי ומערכת חוק המשקפת את האינטרסים של הפועלים , ההנהלות והצרכנים. אבל, אין ספק שה-ניו דיל, לא חולל מהפכה אלא ביצע רפורמה ברוח התפישה של ג'ון.מ.קיינס. הערה: במסגרת המאמר הובאו 2 הגישות העיקריות לגבי השפעת ה"ניו דיל, על מעמד הפועלים. על השאלה אם ה"ניו דיל, בישר מהפכה בשיטה הכלכלית- חברתית של ארה"ב – במאמר נפרד.

הוסף תגובה חדשה

CAPTCHA

משהו קטן לוודא שאינך רובוט. משתמשים רשומים מדלגים

ענה לשאלה / השלם את החסר

הנצפים ביותר

מאמרים נוספים מאת רבקה שפק ליסק