פרנקלין דלנו רוזבלט: הניו דיל

פרנקלין דלנו רוזבלט: ה"ניו דיל"-התוכנית להבראת הכלכלה האמריקנית

מאמר שלישי בסדרה על המשבר הכלכלי של 1929 – 1939

• המשבר הכלכלי 1929: התמוטטות הבורסה

• התיאוריה הכלכלית של ג'ון מ. קיינס מעצבת קפיטליזם אנושי, והייתה מונחת ביסוד התפישה של ה"ניו דיל"

הממשל הרפובליקני לא היה מסוגל לטפל במשבר משום שסרב לסגת ממדיניות אי ההתערבות. בבחירות שהתקיימו בשלהי 1932 בצל המשבר החמור ביותר שהיה בארה"ב אי-פעם, ניצח פרנקלין דלנו רוזבלט, המועמד הדמוקרטי לנשיאות.

הנשיא פרנקו דלנו רוזבלט (F.D.R ) וה"ניו דיל"

פרנקו דלנו רוזבלט

ב- 23 בספטמבר 1932 נשא פ.ד.ר נאום ב- commonwealth club בסן פראנציסקו. הנאום נוסח על ידי שני כלכלנים מצוות המוחות של המועמד לנשיאות, שהיו חסידיו של הכלכלן הבריטי ג'ון מ. קיינס. כותרת הנאום היתה: "בחינה מחדש של הערכים", והוא נחשב לאחד הנאומים החשובים ביותר שהמועמד לנשיאות נשא בתקופת מערכת הבחירות.

פ.ד.ר החל את נאומו בסקירה היסטורית של התקופה מאז ייסודה של ארה"ב ועד המהפכה התעשייתית. במרכז דבריו הוא הביא את המחלוקת בין תומס ג'פרסון ואלכסנדר האמילטון לגבי חזון העתיד של החברה האמריקנית, מחלוקת שממנה צמחו שתי המפלגות, הרפובליקנית והדמוקרטית. בעוד שהאמילטון דגל במוסדות מרכזיים חזקים המודרכים ע"י קבוצה קטנה של אנשי העילית וקבע שיעודם של האזרחים לשרת את המדינה, קבע ג'פרסון שהממשל הוא אמצעי ולא מטרה, והבטחת זכויות הפרט היא הבסיס לקיומו של הממשל. כלומר, כבר ג'פרסון הכיר במחוייבותה של המדינה להתערב כדי להגן על זכויותיו של האזרח. הנשיא היה בדעה שניצחון תפישתו של ג'פרסון משמעותו הייתה ניצחון האינדיבידואליזם. כמו כן, פ.ד.ר קבע שבעידן הקדם-תעשייתי התפרנסו האנשים בכבוד ולא הייתה בעיית עוני משום שתמיד היתה לאזרח "הזדמנות שנייה" במערב.

המהפכה התעשייתית נתנה, לדעתו, תקווה להעלאת רמת החיים ולניצול המכונה על מנת להקל על העבודה. אם בעבר היה תפקידו של הממשל ליצור תנאים כדי לאפשר לבני האדם לעבוד ולחיות בביטחון, הרי בעידן התעשייתי תפקידו של הממשל להתערב במטרה להבטיח את מימוש התקווה. אנשי העסקים ניצלו את האפשרויות החדשות להתעשרות והממשל סייע בידם במטרה לעודד את פיתוח הכלכלה. אבל התנאים החדשים פגעו בשוויון ההזדמנות. מצד אחד נגמר ה"ספר", כלומר האופציה של ההזדמנות השנייה במערב נעלמה, ומצד שני, קמו תאגידי ענק, שפעלו ללא כל פיקוח ופגעו בסיכוייהם של אנשי העסקים הקטנים. הנשיא תיאודור רוזבלט עשה הבחנה בין תאגידים טובים לרעים ולא התנגד עקרונית לריכוז כוח כלכלי בידיהם בתנאי שהם ישתמשו בכוח בצורה סבירה, בעוד שהנשיא וודרו ווילסון ראה בתאגידים סכנה של פגיעה באדם הקטן. פ.ד.ר הגיע למסקנה שהכוח הכלכלי מביא לצמיחת אוליגרכיה כלכלית ולכן יש לבצע בחינה מחדש של הערכים לגבי תפקידה של המדינה.

לאחר הערכה מחדש ניסח המועמד לנשיאות את תפקידיו של הממשל בעידן התעשייתי: ראשית כל, התאמת הארגון הכלכלי הקיים לשירות העם. שנית, חלוקת העושר והתוצרת בצורה יותר שוויונית. שלישית, הגדלת הביקוש, ע"י הבטחת שווקים בחו"ל ועידוד הצריכה הפנימית . לשם השגת מטרות אלה מן ההכרח ליצור משטר חוקתי-כלכלי שיעודד את כוח הקנייה של האזרחים ע"י החזרת השכר לקדמותו, סיוע למובטלים, השבת החקלאי לרמת השפע שהורגל לה והבטחת הגנה לפועלים ולחקלאים.

הפרק השני בנאום דן בצורך בתיכנון כלכלי. הנואם קבע שהמהפכה התעשייתית היא בעלת יתרונות וחסרונות והבעיה המרכזית איננה מחסור אלא "משבר של שפע" ושלטון עילית העסקים בכלכלה, שהיא קבוצה אינטרסנטית, אנוכית ואופורטוניסטית. פ.ד.ר התייחס בנאומו לשתי התפישות הכלכליות לגבי פתרון המשבר הכלכלי: תיאורית ה"שוק החופשי" ותיאוריית ה"תיכנון הכלכלי", כלומר מעורבות ממשלתית. פ.ד.ר דחה את תפישת ה"שוק החופשי" שגרסה שיש לתת לכוחות השוק לפעול מתוך הנחה שתוך מספר שנים יתחדש תהליך הצמיחה הכלכלית, ללא התערבות המדינה. הוא הגדיר גישה זו כגישה של "שב ואל תעשה", וכתפישה הנותנת אמון בחוקי הכלכלה, אך מגלה חוסר אמון ביכולתו של האדם לשלוט במה שייצר ולשנות. פ.ד.ר אימץ את התפישה של מעורבות ממשלתית וקבע שהמשבר נוצר בעקבות המדיניות לאחר מלחה"ע הראשונה בתחום הפוליטי, הכלכלי והפיננסי.

בסיכום נאומו הציע פ.ד.ר תוכנית לפתרון המשבר. הוא קבע שהבעייה איננה מחסור בהון אלא חלוקה בלתי מספקת של כוח הקנייה, ספסרות בייצור ושכר עבודה שלא עלה ביחס לרווחים מההון, ולכן הפתרון הוא בהגדלת כוח הקנייה ע"י העלאת שכר, צמצום הרווח על ההון והבטחת ביטחון ויציבות לכולם. הוא קרא לנקוט באמצעים קיצוניים כדי לתקן את הליקויים במשטר הכלכלי.

הנשיא רוזבלט ניכנס לתפקידו ב- 1933. בניגוד לרפובליקנים, שדגלו במדיניות של אי התערבות הממשל בתחומי כלכלה וחברה, רוזבלט הושפע במידה מסויימת מהשקפותיו של דודו תיאודור רוזבלט, אבל בעיקר הוא הושפע מהנשיא הדמוקרטי וודרו ווילסון ,שהיה הנשיא הראשון שחוקק חוקים לפיקוח על הבורסה והבנקים, וראה עצמו כממשיך של תפישת העולם הפרוגרסיבית.

החוקרים חלוקים ביניהם לגבי השאלה אם רוזבלט היה ממשיכם של הפרוגרסיבים, ועל כן יש לראות ב"ניו דיל" המשכיות, או שה"ניו דיל" סימל סטייה מהפרוגרסיביזם, ומהמסורת האמריקנית, והיה מהפכני באופיו (על כך במאמר הבא) , אולם אין ספק בכך שרוזבלט הושפע מתיאוריה כלכלית חדשה שצמחה על רקע המשבר הכלכלי העולמי ונוסחה ע"י ג'ון מ. קיינס (John M.Keynes), כלכלן אנגלי, בספרו "התיאוריה הכללית על תעסוקה, ריבית וכסף" (The General Theory of Employment, Interest, and Money) , שיצא לאור ב- 1936. הספר יצא ב- 1936 , אך קיינס ניסח את השקפתו כבר קודם לכן.

תיאור וניתוח מדיניותו הכלכלית והחברתית של רוזבלט יבהירו באיזו מידה ,ועד כמה, גילה הנשיא עקביות בביצוע מדיניותו עפ"י התיאוריה של קיינס.

פעולתו הראשונה של רוזבלט , עם כניסתו לתפקידו , היתה סגירת כול הבנקים ופנייה לאזרחים לתת אמון בממשל ולחזור ולהפקיד את כספם בבנקים ,לאחר פתיחתם מחדש. על מנת להחזיר את אמון האזרחים בממשל הנהיג הנשיא את ה"שיחות ליד האח" (הנשיא שוחח עם האזרחים באמצעות הרדיו והסביר להם את מדיניותו). "נציבות העתודות הפדרלית", שהוקמה בימיו של ווילסון , לצורך הפיקוח על המערכת הבנקאית, ולא מלאה את תפקידה כיאות תחת הממשלים הרפובליקניים אורגנה מחדש, ולאחר שניסגרו הבנקים שלא עמדו בקריטריונים הדרושים, ניפתחו שאר הבנקים מחדש, וקיבלו הלוואות מהנציבות לצורך חידוש פעילותם. האזרחים נענו לקריאת הנשיא והחזירו את מה שנותר מחסכונותיהם לבנקים.

המדיניות המוניטרית

הנשיא והקונגרס העבירו מספר חוקים להבטחת פיקוח יעיל על המערכת הבנקאית והבורסה. חוק הבנקאות חיזק את כוחה של "נציבות העתודות הפדרלית", הפריד בין הבנקאות המסחרית ובין הבנקים להשקעות, הטיל הגבלות חמורות על השימוש באשראי בנקאי למטרות ספסרות ונתן ערובות לפקדונות הציבור לחסכונות עד 10,000 דולר. כמו כן, הוקמה "נציבות ניירות ערך ובורסה" , שנועדה לפקח על הסחר במניות ובאיגרות חוב, הוטלה חובת רישום ניירות ערך וכול הנפקה היתה מותנית, מעתה, במסירת מידע מלא ונקבעה אחריות פלילית על ראשי התאגידים על כול סילוף. התאגידים הגדולים בשירותים הציבוריים היו כפופים, עפ"י החוק החדש, לפיקוח הנציבות. בתחום המוניטרי , הוחלט על ניתוק ארה"ב מבסיס הזהב, פיחות הדולר ומעבר ממדיניות דפלציונית למדיניות של אינפלציה מבוקרת.

המדיניות הפיסקלית(התקציבית)

הנחת היסוד של התקציב הייתה שהתנאי ליציאה מהמשבר הוא הגדלת הביקוש לסחורות של השכבות הרחבות של הציבור. הנחת היסוד קבעה שהאמצעי לעידוד הצריכה הוא מתן עזרה לקבוצות שונות באוכלוסייה. מדיניות רווחה איננה "חסד" שהמדינה מעניקה לאזרחיה אלא אינטרס ציבורי. על מנת לעודד את הביקוש , המדינה חייבת להגיש עזרה בסעד, בתעסוקה, בהלוואות וביצירת תשתיות. על בסיס הנחות אלה הוחלט על הכנת תקציב גרעוני המבוסס על אינפלציה מבוקרת, כלומר שילוב של מדיניות מוניטרית ופיסקלית, כתפישה כלכלית רחבה. התקציב החדש כלל קיצוץ משכורות הביורוקרטיה הממשלתית וקיצוץ בהוצאות שוטפות , מצד אחד, והעברת תקציבים גדולים לסעד, לעבודות ציבוריות (תעסוקה זמנית), להלוואות לתשלום משכנתאות באיזורים עירוניים וחקלאיים (עזרה לחוואים ולבעלי דירות בעיר) ותקציבים לתיקון בתים ישנים ובניית חדשים (עידוד ענף הבנייה ותעשיות הלוואי שלה), מצד שני. כמו כו נקבעה מדיניות מיסוי חדשה, פרוגרסיבית, כצעד חשוב בדרך לצימצום הפערים החברתיים וחלוקה מחדש של ההכנסה. עפ"י המדיניות החדשה הוטלו על בעלי הכנסות גבוהות ועל תאגידים המיסים הגבוהים ביותר שהוטלו אי פעם. מס ההכנסה הועלה עד לתיקרה של 75%, מס הרכוש הועלה עד לתיקרה של 70%, והמס לתאגידים הועמד על 15%.

הבראת החקלאות

שני חוקים טיפלו בבעיות של החקלאות והחקלאים. החוק הראשון נחקק ב1933- והשני ב1938-. שני החוקים נשאו את השם "החוק להסדר החקלאות"( Agricultural Adjustment Administration .( AAA,. הנחת היסוד הייתה שמאחר שהחקלאות היא ענף חיוני, והענף פועל בשוק עולמי תחרותי , המדינה חייבת להבטיח לחקלאים רמת הכנסה נאותה. על מנת לפתור את בעיית המשבר בחקלאות, שהיה משבר של עודפים, קבע החוק הראשון, חובת צמצום התפוקה והשמדת יבולים קיימים תמורת סבסוד פדרלי. הממשל קנה מכסות שיווק מעל למחיר הנקוב כדי למנוע ירידת מחירים, והבטיח מחירי "parity" לתוצרת החקלאית (שמירה על יחס מסוים בין מחירי תוצרת חקלאית ותעשייתית). כמו כן ניתנו לחוואים הלוואות לתשלום המשכנתאות , כדי להפסיק את העיקולים, וגובשה תוכנית להחזרת חוות מעוקלות לבעליהן. על מנת לחדש את הפעילות החקלאית תינתנה הלוואות בתנאי אשראי נוחים. החוק השני ,קבע שעודפי החקלאות יאוחסנו בממגורות פדרליות, על מנת למנוע ירידת מחירים והפסדים לחקלאים. החוק נועד לשמור על יציבות המחירים, לסייע לחוואים ולצרכנים ע"י הבטחת איזון בין הצע וביקוש. כמו כן יחולקו סובסידיות לעידוד היצוא ותשלומים על שימור הקרקע.

כתוצאה מהחוקים להסדרת החקלאות מחירי התוצרת החקלאית עלו במקצת, אבל הפער ביניהם לבין הוצאות הייצור (מחירי ציוד חקלאי וסחורות תעשייתיות) קיזזו במידה רבה את הרווחים. הקיצוץ ביבולים פגע יותר בחוואים הקטנים מאשר בגדולים וביחוד נפגעו האריסים שפוטרו ונאלצו לעבור לערים. רק 20% מהחוואים קיבלו עזרה במשכנתאות, 25% מהחוות אבדו לבעליהן והעזרה לאריסים בצורת הלוואות לרכישת חוות לא הייתה משמעותית. במילים אחרות, אומנם הסעיפים השונים בחוקים נתנו תשובות לבעיות, אבל התקציבים שהקונגרס אישר לביצוע לא ענו על הצרכים. ב- 1935 הגיע אחוז האריסים בקרב החקלאים ל- 2/3 לעומת 37% ב- 1910. רק מלחמת העולם השנייה שיפרה באופן משמעותי את מצבם של החקלאים, מאחר שארה"ב סיפקה תוצרת חקלאית לבעלות הברית בתקופת המלחמה. עד 1950 ירד אחוז האריסים בחקלאות ל- 1/4.

הבראת התעשייה

החוק הראשון להבראת התעשייה (National Industrial Recovery Act ) נחקק ב- 1933, השני נחקק ב- 1935 ונקרא חוק ווגנר על שם הסנטור רוברט ווגנר , שיזם את החוק. החוקים כללו תוכנית מקיפה לעבודות ציבוריות על מנת לעודד את הצריכה, להניע מחדש את התעשייה, ליצור תשתיות ולהפעיל מחדש את הכלכלה.

התוכנית לעבודות ציבוריות כללה שלושה פרויקטים גדולים: ה CCC –( Civil Conservation Corps ) ה - CWA ( Civil Works Administration) וה- TVA ( Tennessee Valley Authority ), רשות עמק טנסי. כמו כן יזם הקונגרס מספר פרוייקטים יותר מצומצמים. שני הפרוייקטים הראשונים נועדו לספק עבודות ציבוריות לכ- 7,000,000 מובטלים, שיועסקו בעבודה ביערות, במלחמה בשריפות, במחלות של החי והצומח, בהדברת יתושים לחיסול המלריה, בבניית סכרים לעצירת שטפונות ובריכות לגידול דגים, בהנחת קווי חשמל, ובנטיעת עצים לעצירת הרוחות.

רשות עמק טנסי היה פרוייקט ענק לשיקום איזורי. האיזור כלל 4,500,000 תושבים, רובם חקלאים, שחיו באיזור נחשל ומוכה עוני. הפרוייקט כלל הקמת 25 סכרים, תחנות כוח ליצירת חשמל, הנחת 8,000 מילין של קוי חשמל (ב- 1932 היה חשמל ל- 2 חוות מכול 100, ב- 1937 היה חשמל ל- 1 מתוך 7), אגמים מלאכותיים ו- 652 מילין של צינורות מים. כול אלה נועדו ליצור תנאים נוחים לחקלאות האיזורית ובמסגרת הפרויקט תוכנן להושיב מחדש חקלאים על אדמות שהיו נטושות, מכיוון שבעבר לא ניתן היה לעבדן בשל הסחף שגרמו השיטפונות ודלות הקרקע. החקלאים יקבלו הדרכה חקלאית מנציגי הרשות בשימוש בדשנים, בהנהגת חריש בקווי גובה למניעת סחף, וכן בייעור מחדש למניעת ארוזייה של הקרקע. כמו כן , נעשה רבות לעידוד התעשייה המקומית , כמו למשל, מפעל ליצור דשנים לחקלאות. חשמול עמק טנסי, במסגרת הפרוייקט, הביא הביא להוזלת מחירי החשמל מ- 10 סנט ל- 3 סנט לקילוואט, דבר שעורר את חמת יצרני החשמל הפרטיים ,שראו בזה תחרות בלתי הוגנת של הממשל בייזמות הפרטית. הוגשה תביעה משפטית ,בטענה שמחירי החשמל של רשות עמק טנסי אינם מבוססים על עלות אמיתית ופוגעים ביזמים פרטיים. התביעה ניכשלה.

פרויקטים היותר מצומצמים כללו חגורת ביטחון של עצים במישורים הגדולים במערב, כדי לשבור את הרוחות ולאגור לחות, בניית סכרים על נהרות הקולורדו וקולומביה, הקמת רשות לאירוזייה של הקרקע, רשות לפיקוח על השימוש במרעה הציבורי ורשות חשמל ארצית להקמת רשתות חשמל באיזורים כפריים. עם התחלת הפרוייקט הייתה חווה אחת מכול 9 מחוברת לרשת החשמל ועם סיום הפרויקט הגיע חשמל ל- 8 מכול 9 חוות. הפרוייקט בוצע באמצעות חברות פרטיות.

החוק הראשון להבראת התעשייה כלל, כאמור, גם התנעה מחדש של התעשייה. לשם כך פעל הממשל להגיע להסכמים מרצון עם התעשיות הגדולות. ההסכמים כללו חידוש היצור וקליטה מחדש של העובדים שפוטרו. הממשל הזמין למו"מ על חידוש הפעילות התעשייתית את נציגי המעבידים, האיגודים המקצועיים וארגון הגג של הצרכנים, ונחתם מה שנקרא "התקנון". התקנון קבע שעל המעבידים להבטיח שכר מינימום של 30-40 סנט לשעה, מכסימום של 35-40 שעות עבודה בשבוע וחיסול עבודת ילדים. האיגודים התחייבו לא לשבות ולא לדרוש תוספת שכר ושינוי תנאים, והצרכנים התחייבו לקנות רק תוצרת של מפעלים שישאו תווית של ה"נשר הכחול", שתוטבע אך ורק על סחורות של מפעלים שיצייתו לתקנון. זה היה הסכם וולונטרי. הממשל הציע למעבידים בתמורה להסכמתם אי ביצוע של חוקים נגד הטראסטים.

התאגידים הגדולים הצליחו, באמצעות יועצים משפטיים ,להגן על האינטרסים שלהם על חשבון העסקים הקטנים, הפועלים והצרכנים. המונופולים המשיכו ל"חגוג". למעשה, לא השלימו העסקים הגדולים עם התקנון שניכפה עליהם ופנו לביה"מ העליון בדרישה לבטל את חוק ה"הבראה הלאומית של התעשייה" מ- 1933 בשל הטיעונים הבאים: עפ"י החוק מועברת סמכות חקיקתית לרשות המבצעת. החוק מאפשר לממשל הפדרלי חדירה לזכויות המדינות והממשל הפדרלי עושה שימוש לא נאות בסמכות הסחר הבינמדינתי. ביה"מ העליון הכיר בטיעונים אלה והכריז ב- 1935 על החוק כבלתי קונסטיטוציוני. הקונגרס והנשיא לא ניכנעו ללחץ של העסקים הגדולים וחוקקו בין השנים 1937-1935 מספר חוקים כתחליף לחוק שבוטל. החוקים נועדו לתת הגנה לפועלים (הנושא ידון בהרחבה במאמר ניפרד) ולעסקים הקטנים. החוקים אסרו על תעשיינים וסיטונאים להעניק הטבות לקונים גדולים ופעלו להבטחת מסחר הוגן.

החוקים להבראת התעשייה כללו גם הגברת הפיקוח הפדרלי על התעשייה במסגרת הרחבת התפישה לגבי מעורבות המדינה. עפ"י תפישה זו הוטל פיקוח על החשמל, צי הסוחר והתעופה האזרחית וכן הורחב הפיקוח הקיים בתחום הסחר הבינמדינתי (החוק הקודם חל רק על חברות רכבות) לפיקוח על תחבורה ימית ויבשתית. ב- 1938 הוקמה וועדה לחקירת נושא הטראסטים והמונופולים. הוועדה חקרה את הנושא בהרחבה ופירסמה ב- 1941 את מימצאיה ומסקנותיה ב- 39 כרכים ו- 43 מאמרים. אבל בתקופת נשיאותו של רוזבלט לא הוגשה כול הצעת חקיקה בעיקבות המלצות הוועדה.

המדיניות לעידוד הכלכלה הניבה תוצאות מסויימות, אבל ארה"ב חזרה לשגשוג כלכלי רק בשנות מלחה"ע השנייה.

המשמעות של מדיניות של ה"ניו דיל", מבחינתה של המפלגה הדמוקרטית, הייתה קבלת עיקרון מורחב של התערבות הממשל בכלכלה. מעתה ואילך הוויכוח לא יתנהל על עצם עיקרון ההתערבות, אלא רק על היקפו. הממשל בעצם אף הרחיק לכת באמצעות "רשות עמק טנסי" ופרויקטים דומים ועבר מפיקוח וויסות ליזמות ממשלתית. נושא זה היה שנוי במחלוקת מראשיתו אף בחוגי המפלגה והופסק בלחץ העסקים הגדולים. כמו כן התקבל העיקרון שאין להניח למחזור העסקים לפעול לתיקון עצמי עפ"י התפישה של אסכולת "השוק החופשי" בשל המחיר הכלכלי והאנושי הכרוך במתן אפשרות לכוחות השוק לאזן את המצב. העיקרון השלישי שהתקבל ע"י המפלגה היה שהתערבות לטובת השכבות החלשות איננה "חסד" אלא אינטרס ציבורי לשם שמירה על רמת ביקוש שתבטיח תעסוקה ויציבות כלכלית. בקיצור, חובת המדינה לדאוג לשגשוג ויציבות כלכלית. המפלגה הדמוקרטית אימצה עקרונית את התפישה הכלכלית של הכלכלן קיינס שכללה, בין השאר, שילוב של מדיניות מוניטרית ופיסקלית להבטחת השגשוג והיציבות.